بانک مرکزی ایران از 1339 تا 1356؛ منحنی سقوط نظام شاه

0

محمدمهدی امینی

هدفها و سیاستهای بانک مرکزی ایران از 1339 – 1356
نوشته حسنعلی مهران
مریلند: انتشارات آیبکس، 2013، 385 صفحه (شامل متن، پیوستها و ضمائم و عکس، اسناد، مکاتبات و نمایه)

زندگی مدرن نیازمند نهادها، ابزارها و اندیشه های مدرن است. انقلاب مشروطیت از این نظر سرآغاز فصلی نو در تاریخ ایران است، زیرا جامعه ایران همزمان با آن به باز تعریف هویتی و جایگاه جهانی خود پرداخت و مهمترین شاخصه های این بازنگری استقلال، مدنیت و حق آزادی بود که در کشمکش ها و مناظرات موافقان و مخالفان آن به روشنی پیداست. با فروکش کردن بحرانهای پس از انقلاب مشروطه و به دنبال آن جنگ جهانی اول و کودتای سوم اسفند 1299، با ثبات نسبی شرایط، جامعه ایران در تلاش برای تحقق آرمانهای مشروطه کوشید. نظام سیاسی برآمده از کودتا نیز که ریشه در همین تحولات داشت، برآورده ساختن این مطالبات اجتماعی را برای کسب مشروعیت سیاسی و بقای خود ضروری می دانست و هر چند که این دوران چندان نپایید، اما زمینه را برای شکل گیری افراد و گروههایی فراهم آورد که از سویی مطالبه آرمانهای مشروطه را داشتند و از سوی دیگر متاثر از جنبش های پس از جنگ جهانی، بویژه ناسیونالیسم چپ گرا در کشورهای جهان سوم، و از جمله ایران، رویای توسعه و پیشرفت های ملی برای رسیدن به مقامهای برتر جهانی هدفشان بود؛ در نتیجه تلاش این افراد که بیشتر پرورده استعداد فردی و نظامی اجتماعی بودند و بیشتر تکنوکرات، در رابطه ای متقابل با نظام سیاسی، نهادهای مدرن مدنی در جامعه ایران شکل گرفت و ثمرات بسیاری از خود بر جای گذاشت. اما به علت تضاد آرمانهای توسعه (در همه وجوه سیاسی، اجتماعی و اقتصادی آن) با سنتهای رایج در حاکمیت سیاسی ایران، این تلاشها عملا به استحکام پایه های نظامی انجامید که خود مهمترین مانع توسعه بود و همین امر به مصادره نهادهای نو از طرف دولت ـ شاه، سرخوردگی نیروهای اجتماعی و بازوهای اجرایی و گسترش بحران ناکارآمدی نظام سیاسی منجر شد که در پیوند با سایر عوامل داخلی و خارجی به فروپاشی نظام سیاسی ـ پهلوی انجامید.

این یکی از وجوه دیدگاه من در تحلیل تحولات ایران معاصر است و از همین منظر به بررسی کتاب دکتر حسنعلی مهران پرداخته ام.

حسنعلی مهران متولد دی ماه 1316 تهران است و پس از گرفتن دیپلم در 1334 برای تحصیل به انگلستان رفت و از دانشگاه ناتینگهام در رشته اقتصاد علوم سیاسی فارغ التحصیل شد، مدتی در دانشگاه بریستون در زمینه آمار و درآمد ملی تحقیق و تدریس کرد و در 1968 (1347) به استخدام صندوق بین المللی پول درآمد و در پاییز 1348 به دعوت هوشنگ انصاری وزیر اقتصاد به ایران بازگشت و قائم مقام مدیر عامل مرکز بررسی های صنعتی و بازرگانی و مدیرکل اقتصادی آن وزارتخانه شد. در 1350 معاون اقتصادی و بعد از ایجاد وزارت امور اقتصادی و دارایی در 1353 به معاونت کل این وزارتخانه رسید و از آنان 1354 تا 23 بهمن 1356 ریاست کل بانک مرکزی را برعهده داشت. وی پس از بانک مرکزی به شرکت نفت رفت و قائم مقام مدیرعامل آن شد، مدتی نیز سرپرست سازمان برنامه و بودجه و وزیر امور اقتصادی و دارایی شد، پس از انقلاب در 1358 دوباره به صندوق بین المللی پول پیوست و مسئول اجرای برنامه کمکهای فنی به بانکهای مرکزی شد. در این مدت او دو بار ریاست بانک مرکزی کشور اروپا Eruba در کارائیب را برعهده گرفت و در حال حاضر دوران بازنشستگی را در واشنگتن زندگی می کند.1

کتاب هدفها و سیاستهای بانک مرکزی با مقدمه ای درباره علل تالیف کتاب و منابع آن آغاز می شود و در فصل اول به شرح پیشینه و قوانین بانکداری کشور قبل از 1339 که بانک مرکزی تاسیس شد2 و سازمان و مدیران بانک می پردازد و طی آن روند تکمیل و گسترش ادارات گوناگون آن را تشریح می کند که با افزایش درآمدهای ارزی و اجرای سیاستهای توسعه اقتصادی زمینه برای فعالیتهای بخش خصوصی آماده شد و با تصویب قانون جلب و حمایت سرمایه های خارجی و نیز قانون بانکداری کشور در 1334، چهارچوبهای لازم برای تاسیس بانکهای جدید، مخصوصا بانکهای مختلط با مشارکت بانکهای خارجی فراهم شده بود و در فاصله سالهای 1336 تا 1339 جمعا 14 بانک جدید در ایران فعالیت خود را آغاز کردند و تناقض موجود میان فعالیت بانک ملی به عنوان یک بانک بازرگانی و وظایف آن به عنوان بانکدار مرکزی، ادامه این وضعیت را غیرممکن کرده بود و تاسیس یک بانک مرکزی مستقل نیازی ضروری بود که ابراهیم کاشانی و مهدی سمیعی با دعوت فرانسیس کراکو (Francis Craco)  بلژیکی طرح و آئین نامه های آن را تهیه کردند ـ طرح کراکو که بر مدل اروپایی بنا شده بود به عنوان لایحه پولی و بانکی کشور در دهم آذر 1338 به مجلس تقدیم شد و 7 خرداد 1339 به تصویب رسید… و خود کراکو درباره آن گفته بود، آنچه به مجلس تقدیم شد در قیاس با آنچه او پیشنهاد کرده بود قابل شناسایی نبود. در طرح تقدیمی کراکو به دولت پیش بینی شده بود که شورای پول و اعتبار می بایستی متشکل از افراد برجسته و مستقلی باشد که جدا از وظایف دولتی خود عمل کنند، در صورتی که در لایحه دولت به مجلس، اعضای منصوب دولت با حفظ سمت قبلی خود عضویت شورا را پیدا کرده بودند.”3

آگاهی از انگیزه ها، روند و افراد موثر در ایجاد چنین تغییری در طرح کراکو پرسشی بی پاسخ است که در سرتاسر کتاب اشاره ای به آن نشده و خواننده تا پایان در جستجوی آن است و فقط با عوارض آن یعنی تاثیرپذیری بانک مرکزی از تحولات سیاسی و مداخلات دولت و شاه در امور بانک روبروست که یکی از آنها برکناری ابراهیم کاشانی از ریاست بانک مرکزی با اصرار دکتر علی امینی در 1340 بود.4 علت این برکناری نیز ناگفته می ماند، مانند علت برکناری رضا مقدم در زمان علم.

از ویژگیهای دیگر این کتاب گزارشهای دقیق از دستاوردها، اولویتها، سیاستها و خصوصیات علمی و منش رفتاری روسا و مدیران بانک مرکزی در نخستین سالهای تاسیس آن است، برای مثال در معرفی علی اصغر پور همایون دومین رئیس بانک مرکزی آمده است که “فردی مطلع و صحیح العمل و جدی بود ـ آنچه در عمل هنگام خدمت او در بانک روشن شد این بود که پورهمایون اهل تصمیم گرفتن نبود و تقریبا از دادن امضا یا پاراف کردن ابا داشت” و به نقل از مهدی سمیعی می نویسد که “امضای او قابل تشخیص نبوده و به علاوه آنقدر هم کمرنگ می نوشت که اصلا دیده  نشود، گاهی هم فقط به عنوان امضا علامت  X را اضافه می کرد و آن هم با مداد خیلی کم رنگ که خود به  خود محو شود و یا به راحتی بشود آن را پاک کرد ـ این ضعف تصمیم گیری او و وجود قائم مقام ثابت الرای او رضا مقدم رسمی را به وجود آورد ـ که تصمیم قائم مقام، تصمیم نهایی است و به جای تصمیم رئیس کل محسوب می شود.”5

علاوه بر این گزارشهای مولف از وضعیت اقتصادی ایران در هر سال تصویری روشن از تحولات اقتصادی ایران ارائه می دهد بی آنکه با تکیه بر اعداد و ارقام زاید موجب سردرگمی خواننده شود، بیان کلی درآمدهای (ارزی و ریالی) ایران در هر سال و هزینه های جاری کشور، شاخص هزینه زندگی، چگونگی اجرای برنامه تثبیت اقتصادی و بهبود موازنه ارزی و سیاستهای کنترل تورم، کاهش و افزایش تولید ملی و میزان اعتماد مردم به وضعیت و تغییرات سازمانی بانک مرکزی در هر سال است که “در پایان 1341 بعد از دو سال و نیم فعالیت، ارکان اصلی بانک شکل گرفته بود و بانک آماده بود تا مسئولیت های جدید خود را در زمینه های هدایت اقتصادی برای برون رفت از رکود و پایه گذاری اقتصادی شکوه را بپذیرد.”6

فصل دوم: سالهای سازندگی و توسعه (49ـ1342)

در ابتدای این فصل ابتدا از وقایع مهم سیاسی ایران در سال 42 یاد شده تا خواننده چشم اندازی از شرایط کشور به هنگام انتصاب مهدی سمیعی سومین رئیس بانک مرکزی در 23 اردیبهشت 42 داشته باشد. این وقایع عبارتند از “مسافرت شاه به آمریکا در فروردین ماه و تغییر دولت امینی در تیرماه آن سال، رویارویی شاه با گروههای سیاسی ـ مذهبی و اجرای برنامه انقلاب سفید”.7 البته سفر شاه به آمریکا و برکناری دکتر امینی هر دو در سال 41 اتفاق افتاد.

مهدی سمیعی متولد دوم مرداد 1297 فرزند ابراهیم نبیل سمیعی (نبیل الملک) از کارمندان باسابقه بانک ملی و تحصیلکرده مدرسه اقتصاد لندن در رشته علوم سیاسی بود که در دوره رضاشاه برای تحصیل به اروپا اعزام شد و پس از پایان دوره در 1324 به تهران بازگشت و نیرویی فعال در اتحادیه کارمندان بانک بود که همین امر موجب نارضایتی ابتهاج و تبعید او در مقام معاون شعبه زاهدان شد، سپس در دوران نهضت ملی شدن نفت با درخواست هیئت سه نفره خلع ید از شرکت نفت ایران و انگلیس، سمیعی به عنوان حسابدار همراه این هیئت به آبادان رفت و پس از آن در مقامهای مختلف بانکی خدمت کرد و از 23 اردیبهشت 42 به ریاست بانک مرکزی رسید و تا 5 آذر 47 که مدیرعامل سازمان برنامه شد در این مقام بود و در 27 خرداد 49 دوباره رئیس کل بانک مرکزی شد و تا 29 اردیبهشت 1350 در این مقام بود.”8

شرح دوران ریاست سمیعی بر بانک مرکزی یکی از خواندنی ترین بخشهای کتاب است که مستند به مصاحبه های نویسنده با سمیعی، اسناد و گزارشهای بانکی و از همه مهمتر روابط شخصی دکتر مهران با اوست، و اطلاعاتی ارزشمند از چگونگی انتخاب سمیعی به ریاست بانک مرکزی در اختیار خواننده می گذارد. مطالبی درباره رفتار سمیعی با کارکنان بانک، سیاستها و برنامه های اجرایی ـ و نقایص سیستم بانکی که موجب تورم و ایجاد کارخانجات و صنایع مطالعه نشده و پر هزینه، ایجاد بورس اوراق سهامدار و اعزام دانشجو به خارج برای تربیت نیروی انسانی بانک، و بیمه های درمانی کارکنان را شامل می شود و در این میان مهمترین تلاش او برای دور نگه داشتن بانک مرکزی از محور روابط سیاسی و حفظ استقلال آن بود که در توصیه های سمیعی به قائم مقام خویش، خداداد فرمانفرماییان آمده است. مدیریت و تخصص سمیعی عامل اصلی اعتماد شاه به او بوده به گونه ای که مسئولیت مراسم تاجگذاری و حسابهای مربوط به وامهای خرید تسلیحاتی ارتش را نیز به شخص او واگذار کرده بود ـ میان صفی اصفیا مدیرعامل سازمان برنامه و عالیخانی وزیر اقتصاد و سمیعی تفاهمی برقرار بود و این سه نفر محوری درست کرده بودند که نظام اقتصادی کشور را حفظ می کرد… سمیعی رکورددار طولانی ترین و کوتاه ترین دوره ریاست بر بانک مرکزی است.”9

پس از او خداداد فرمانفرماییان در پنجم آذر 1347 به ریاست کل بانک مرکزی رسید و تا 27 خرداد 49 که دوباره سمیعی به بانک بازگشت در این مقام بود، دوره دوم ریاست سمیعی بر بانک چندان نپایید و تا 29 اردیبهشت 1350 دوام داشت، او که متوجه تغییر شرایط و وخامتهای بیشتر در امور بانک شده بود از ریاست استعفا داد. سرگذشت این آمد و شد سمیعی میان بانک مرکزی و سازمان برنامه اگرچه مختصر، اما مفید بیان شده است. افزایش درآمدهای نفتی و ارز حاصل از آن بی نیازی و سلطه جویی دولت ـ شاه را بیشتر کرد، زیرا دیگر نیاز چندانی به رجال کاردان و متشخص نداشت، در دوره اول نیاز و اعتماد شاه به سمیعی نوعی آزادی عمل و اختیار برای او فراهم آورد، اما در دوره دوم همه چیز نیاز به کسب اجازه داشت و با مبالغه و زیاده روی وزرا چندین برابر می شد و این برای فردی چون سمیعی که گفته بود “دستور گرفتن هم رسم و رسومی دارد” قابل تحمل نبود و به دلسردی و استعفای او انجامید. 10 این تغییر در محیط بانک مرکزی به نظر من از سویی، شیوه مدیریت فرمانفرماییان و بیم و امیدهای او، بویژه پیشینه خانوادگی اش که تجربه است تلخ به یادگار در ضمیر خود داشت، بی ارتباط نبود و از سوی دیگر با روند رو به افزایش قدرت دربار و شاه که دیگر استقلال فکر و عمل افراد و نهادهای فعال سیاسی و اجتماعی که سرچشمه تحول و توسعه ملی است را برنمی تابید11 و دوری نیروهای کارآمد از نهادهای اجرایی و تصمیم ساز کشور را سبب شد.

فصل سوم: دوران پیشرفت سریع دهه پنجاه

نویسنده در این فصل به تحولات بانک مرکزی در دهه پنجاه می پردازد که با ریاست عبدالعلی جهانشاهی آغاز می شود و سه تغییر اساسی در آن رخ داده است. نخست تغییر قانون پولی و بانکی کشور که در 27 تیر 1351 اتفاق افتاد و در 14 مرداد به تصویب شاه رسید و مهمترین تفاوت آن با قانون پیشین تحکیم و تقویت جایگاه بانک مرکزی در نظام بانکداری کشور بود که البته “به همان نسبت ـ از استقلال بانک در مقابل دولت کاسته شد.” 12 و قانون جدید در “جهت تقویت دست وزرا در امور شورا [ی پول و اعتبار] و کم اهمیت کردن نقش شورا در انظار عمومی بود.” 13 این اتفاق اگرچه در محدوده یک سازمان بود و چندان عمومیت نداشت، اما تاثیر آن بر اقتصاد ملی و نخبگان اقتصادی بیشتر بود و نفوذ و سلطه دولت بر ارکان اجتماعی را گسترش داد و زمینه های سیاسی شدن نخبگان و نهادهای ملی را فراهم آورد. این رویه محدود به بانک مرکزی هم نبود و تقریبا همه نهادها و سازمانهای ملی و مدنی، از آموزش و پرورش تا ورزش را در برمی گرفت، این روش اگرچه در دوره اول حکومت رضاشاه (تا 1314) تا حدی در پیشرفت و توسعه ملی تاثیرگذار بود، اما در دهه 40 و 50 نه تنها کارآیی نداشت، بلکه در پیوند با ناکارآمدی و فساد سیاسی و اداری موجود در نظام اجرایی بر مقاومت اجتماعی و گسترش دامنه و عمق مخالفت های سیاسی می افزود. اطلاع من از دلایل موافقان و مخالفان تصویب این قانون اندک است و فقط می دانم که جهانشاهی مخالف آن بود و هنگام تصویب آن در مجلس سکته کرد، و جمشید آموزگار موافق آن 14؛ مولف محترم نیز مطالب روشنگری در این زمینه ننوشته اند که در برابر تصویب این قانون نخبگان اقتصادی و مدیران بانک چه واکنشی داشته اند و چرا تلاش آنها برای حفظ استقلال نیم بند بانک مرکزی به نتیجه نرسید؟

مباحث بعدی این فصل به قوانین و اختیارات بانک مرکزی در نظارت بر سایر بانکها و مقررات انحلال و تاسیس بانک و نیز توسعه و گسترش شبکه بانکی اختصاص دارد و در پی آن به تاثیر تغییر نظام مبادلات ارزی در سطح جهانی بر نظام پولی ایران می پردازد و شرحی از دوران ریاست محمد یگانه بر بانک مرکزی، سرازیر شدن دلارهای نفتی به اقتصاد ایران که به علت نقصان زیر ساختهای اقتصادی، نحوه مصرف این درآمدها خود مشکلی افزون بر سایر مشکلات شد و سیاستهای پولی در جهت تشویق پس انداز و سرمایه گذاری و محدودیت مصرف متمایل شده پس از آن دوران ریاست حسنعلی مهران مولف کتاب بر بانک مرکزی است (4 آبان 1354 تا 23 بهمن 1356).

در این بخش خواندنی و جالب نویسنده تصویری شفاف از روابط میان کارکنان بانک مرکزی در اختیار خواننده می گذارد و مطالبی درباره چگونگی حمل اسکناس های تازه چاپ شده از انگلستان به ایران، سرقت از خزانه اسکناس ها در بانک ملی، روابط با مدیران بانکهای داخلی و خارجی و روابط ارزی بین المللی، فهرست مشهور منتشره از سوی کارکنان بانک مرکزی درباره خروج ارز از کشور و روابط با بانکهای خصوصی و صاحبان آنها.

نویسنده در این بخش خروج ارز از کشور را نتیجه فرایندی اقتصادی و ارزی می داند که به علت تقویت نرخ ریال در برابر دلار منجر به فرار سرمایه ارزی کشور شد و این فرایند از سال 54 به بعد وجود داشت و در شرایط انقلابی آن روزگار “با مقدار زیادی دروغ” انتشار آن فهرست ضربه ای سنگین بر نظام سیاسی کشور بود.” 15

نکته مهم دیگر روابط بانک مرکزی با بانک های خصوصی بود و نقش نظارتی آن در معاملات سهام این بانکها که به تعبیر نویسنده اگرچه از نظر قانونی بانک مرکزی مسئول آن بود اما روال جاری به گونه ای دیگر جریان داشت که مهمترین نمونه آن مسئله بانک اصناف و هژبر یزدانی بود که سرانجام نیز با مداخله شاه خاتمه یافت. 16 و یا مشکل بانک صادرات با هژبر یزدانی و غیره که سازمان نوپای بانک مرکزی در عمل با آنها مواجه شد و روسای بانک برای حل آنها متوسل به اهرم های غیر بانکی شدند.

در دوران انقلاب یوسف خوش کیش ریاست کل بانک مرکزی را بر عهده داشت و پس از انقلاب از کار برکنار و در 25 مرداد 1359 اعدام شد.

فصل چهارم: بیلان و ترازنامه بانک مرکزی

در این بخش نویسنده با ارائه گزارشی از سهم بانک مرکزی به عنوان بانکدار دولت می گوید دارایی های بانک مرکزی معادل 63 درصد دارایی های کل نظام بانکداری بازرگانی بود و بر این نکته تاکید دارد که با افزایش درآمدهای کشور نه تنها از اتکای دولت به بانک مرکزی کاسته نشد، بلکه به همان نسبت استفاده دولت از اعتبارات بانک مرکزی افزایش یافت و به 8 برابر سال های 39 تا 46 رسید که عمدتا هم بازپرداخت نمی شد. و براساس ترازنامه تلفیقی کل دارایی های نظام بانکی از 96 میلیارد ریال در سال 1340 به 5878 میلیارد ریال در سال 57 افزایش یافته بود و نسبت به تولید ناخالص ملی دارایی های نظام بانکی از 30 درصد به 90 درصد افزایش یافته بود.17 البته اگر سهم دولت در دارایی های بانکی دهه 40 را به این گزارش افزوده بودند مقایسه وضعیت برای خواننده آسانتر بود.

فصل پنجم: بانکدار دولت

این فصل به تشریح روند دولتی شدن بانک مرکزی می پردازد که با تصویب قانون پولی و بانکی 1351 ضمن شرح وظایف بانک مرکزی آن را رسما به عنوان بانکدار دولت می شناسد که موظف است خدمات مورد نیاز دستگاه دولت و از جمله تامین اعتبارات مورد نیاز را در اختیار آنها قرار دهد و در بسیاری از موارد بودجه طرح های عمرانی و اقلام عمده بودجه ارتش در مرحله نهایی در اختیار نخست وزیر یا هیئت دولت نبود و مستقیما تصویب شاه را داشت و باید در بودجه کل کشور منظور شود… در حالی که خود دولت مجبور به اجرای این طرحها بود، دخالتی در تعیین آنها نداشت و رئیس بانک مرکزی نیز حرفی برای گفتن نمی توانست داشته باشد.”18 از سوی دیگر طرحها و سیاستهای اقتصادی عمده کشور در شورای اقتصاد و با حضور شاه تشکیل می شد و شاه تصمیم گیرنده نهایی بود، مواردی مانند بودجه ارتش و خریدهای اسلحه در شورای اقتصاد مطرح نمی شد، زیرا “شاه اجازه نمی داد که این موضوع مطرح شود”19 و “در بسیاری موارد مشاوران و کارشناسان اقتصادی از آخرین توافق هایی که انجام شده بود اطلاعی نداشتند. و یاد گرفته بودند که در این زمینه حرف آخر از او [شاه] است.”20

موافقتهای این بخش آنچه مولف با عنوان “غرور فراگیر” از آن نام می برد به نوعی بیانگر پیامدهای زیانبار عدم استقلال و ترس ناشی از بیان واقعیت های اقتصادی کشور است که کارشناسان بانک مرکزی را بر آن داشت تا از سال 1353 به جای تولید ناخالص ملی، افزایش درآمد ملی را به عنوان شاخص اقتصاد ملی در نظر گرفت، “در صورتی که تا آن سال همیشه صحبت از رشد تولید ناخالص ملی بود و یک مرتبه صحبت از رشد درآمد ملی شد و گزارش شد که رشد اقتصاد ملی 40 درصد است ـ و ایران پنج ساله به [کشورهای صنعتی] خواهد رسید” و در حقیقت در آن سالها ایران “چندان رشدی بیشتر از سالهای گذشته ـ نداشت”21 “ولی چون قبلا رقم بالاتر به شاه گزارش شده بود و دیگر نمی شد آن را عوض کرد.”22 جنبه دیگر واقعیت این بود که آن گزارش ها به مجامع اقتصادی و بین المللی نیز ارائه می شد و مبنای داوری آنان قرار می گرفت و ابزارهای جرح و تعدیل این گزارشها محدود بود و براساس گزارشهای داخلی، گزارشها و شاخصه های رشد کشور، در مجامع بین المللی تنظیم می شد و چشم اندازی کاذب از واقعیت های اقتصادی ایران پیش چشم این سازمانهای جهانی قرار می داد. 23 به این ترتیب چرخه ای از گزارشها و تصمیم ها شکل می گرفت که نه تنها مبنایی واقعی  نداشت بلکه روز بروز عمق بحران را بیشتر می کرد و کسی را جرات بیان آن نبود و بیشتر کارشناسان از آن آگاه بودند، بحز شاه که همچنان رویای رسیدن به دروازه های تمدن بزرگ را می دید.24 از نظر تاریخی این چرخه شباهت بسیار به روزهای پایانی حکومت رضاشاه داشت که کسی به پیغام های حسین علا سفیر ایران در مسکو توجه نکرد و عاقبت شد آنچه که نباید می شد. این چرخه  نامتعادل ریشه در ساختار قدرت سیاسی جامعه ایران دارد و همچنان بر تحولات آن اثرگذار است و بررسی آن پژوهشی مستقل می طلبد.

فصل ششم: حفظ ارزش پول و تثبیت هزینه زندگی

این فصل با شرحی از چگونگی شکل گیری اداره آمار اقتصادی بانک مرکزی و اسلاف آن در بانک ملی (دایره احصائیه، اداره آمار و بررسی های اقتصادی و مالی) و نیز مراحل تکامل و روسای آن آغاز می شود و نمونه هایی از به کارگیری روشهای آماری و دستاوردهای آن در دوره های مختلف ارائه شده است به گونه ای که در 1344 با خاتمه فعالیت کارشناسان خارجی در این اداره همه برنامه ها با کمک کارشناسان ایرانی تهیه و اجرا می شد و در سال 53 “پوشش آماری بانک مرکزی تقریبا فعالیتهای همه بخشهای اقتصادی را شامل می شد و یکی از دلایل ورود بانک  مرکزی به جمع آوری آمار فقدان این اطلاعات در سایر تشکیلات  دولتی بود که وظیفه مستقیمی برای آن رشته ها داشتند و بیشتر ملاقاتهای کارشناسان بانک مرکزی “با مسئولین آمار وزارتخانه ها مایوس کننده بود”.25 “به همین ترتیب برای تهیه شاخص های تولید صنایع با صاحبان صنایع تماس گرفته می شد. در این تماسها بسیار مهم بود که به این اشخاص اطمینان داده می شد که این اطلاعات در اختیار دولت قرار نخواهد گرفت و محاسبات درآمد ملی در نهایت به نفع خود آنها نیست، با این حال در ماههای اول بیشتر پرسش نامه ها بدون جواب برمی گشت تا اینکه طی زمان این احساس اطمینان به بانک مرکزی که جدا از دولت است در جامعه اقتصادی ایران پیدا شد.” 26

این سخن گویای تلاش کارشناسان اقتصادی در بانک مرکزی و دشواری کار آنان در دستیابی به معیار و شاخصی اولیه از هزینه های زندگی در جامعه آن روز ایران است، اما پرسشی برمی انگیزد که با وجود بی اعتمادی و نارضایتی عمومی موجود در جامعه چگونه می توان پذیرفت که اطلاعات موجود در پرسشنامه های صادقانه تکمیل شده است؟ آیا اختلاف میان شاخص های بانک مرکزی و هزینه های واقعی تولید و عرصه اقلام مصرفی،  نتیجه همین بی اعتمادی فعالان جامعه اقتصادی به دولت نبود؟ آیا به همین علت نبود که سرانجام برای اقلام استراتژیک مانند غلات، دارو، آرد و غیره هزینه های نهایی که دولت دریافت و پرداخت می کرد مبنای محاسبه قرار گرفت نه هزینه واقعی  تولید آن محصول در داخل کشور؟ پرسش دیگر تاثیر این گزارش های آماری در اتخاذ سیاستهای اقتصادی از سویی و از سوی دیگر میزان مراجعه و کاربری فعالان اقتصادی و صنعتی  از این گزارشهاست، تجربه اقتصادی بازار ایران حکایت از آن دارد که میزان اثر بخشی این گزارشها به فعالیتهای اقتصادی دولت محدود می شد و بازار عمومی کشور مسیر خود را طی می کرد و همانگونه که بانک مرکزی “بانکدار دولت” بود و به نحوی مسلط در رقابت با بانکهای خصوصی، اقتصاد دولتی و شعبه دولتی نیز مورد رقابتی نابرابر با بخش خصوصی قرار گرفته بود و همین امر موجب گسترش نارضایتی و گاه عملکرد آنان بر خلاف سیاستها و توصیه های بانک و دولت می شد که رفته رفته به سیاسی شدن بازار و همسویی آنان با نیروهای مخالف دولت انجامید.

مقایسه عملکرد بانک مرکزی در دو دوره مشخص یعنی دهه 40 و 50 نمونه ای مناسب برای تفاوت شرایط اجتماعی ـ سیاسی ایران و راهگشای پاسخی به این پرسش است که چرا در بحران های دهه 40 نظام سیاسی و حکومت شاه پیروز شد، اما در دهه 50 فرو ریخت؟ در دهه 40 هنوز اندکی عنصر وفاداری و اعتماد به شاه وجود داشت و در دهه 50 حتی در میان کارشناسان بلندپایه ترس از سیستم امنیتی جایگزین آن شده بود و جسارت تغییر را از نظام علمی و اجرایی گرفته بود.

اشاره مولف محترم به این نکته که “در دهه 50 سطح هزینه های دولت به کلی از کنترل خارج و موجب اصلی از بین رفتن تعادل در اقتصاد کشور شد” 27 در کنار سایر گزارشهای ایشان از فضای تصمیم گیری در شورای اقتصاد با حضور شاه و یا ماجرای استعفای مهدی سمیعی از ریاست بانک مرکزی خود به اندازه کافی گویای این واقعیت است و تصویری روشن در اختیار خواننده می گذارد.28

فصل هفتم: تاثیر و توفیق سیاستهای پولی

مولف در همان ابتدای این فصل صراحتا بیان کرده است که “این سیاستها در دهه 40 موفق و در دهه 50 با شکست مواجه شدند.” 29 و در ادامه به بررسی علل این ناکامی می پردازد و یکی از مهمترین دلایل آن را تابعیت بانک مرکزی از سیاستهای اقتصادی دولت می داند که ریشه در قانون 1351 داشت.30 و علت آن از سویی حاکمیت دیدگاه توسعه در میان کارشناسان ارشد بانک مرکزی بود و از سوی دیگر وظیفه ای که قانون برعهده بانک گذاشته بود مبنی بر تامین نیازهای مالی و اعتباری که دولت نیاز داشت و به همین روی اعمال سیاستهای اعتباری در بانک ارجحیت داشت، بخش دیگری از این فصل نیز به بررسی نرخ بهره و تورم و تاثیر آن بر نظام اقتصادی کشور پرداخته که بسیار خواندنی است و چگونگی شکل گیری و تداوم بازار بهره (نزول) را بر اثر سیاستهای بانکی و پولی شرح داده است. 31

فصل هشتم: حفظ موازنه ارزی

در این فصل مولف به تشریح سیاستهای ارزی بانک مرکزی پرداخته است و مانند سایر فصول ابتدا گزارشی از چگونگی تاریخچه مبادلات ارزی ایران تا پیش از شکل گیری “دایره تحقیقات و تبدیلات ارزی” در بانک مرکزی ارائه کرده است. در این سال “با خریداری دو دستگاه تلکس معادلات و تبدیلات ارز را خود بانک (مرکزی) به عهده گرفت. نرخ ارزهای غیردلاری نیز روزانه از سوی خود بانک تعیین می شد. ضوابطی که براساس آن ذخایر ارزی نگهداری می شد عبارت بودند از حفظ ارزش ارزهای مختلف  جلوگیری از زیان در حدود امکان و پخش سپرده ها در اروپا و امریکا و ژاپن ـ تا این سپرده ها بتوانند تا حدود امکان از بحرانهای سیاسی و تحولات ارزی بین المللی دور بمانند.”32 اهم این تحولات ارزی بین المللی عبارت بودند از تصویب مقررات “حق برداشت مخصوص صندوق بین المللی پول” در 29 سپتامبر 1967 که از اول ژانویه 1970 قدرت اجرایی به خود گرفت و دیگری تصمیم دولت آمریکا بر عرضه نکردن دلار به نرخ ثابت قابل تبدیل به طلا و موافقت نامه صندوق بین المللی پول درباره “نظام نرخهای مرکزی متغیر” در 18 دسامبر 1971 که پیرو آن در 19 مارس 1974 “نظام مواج ارزها رسمیت یافت و کشورهای اروپایی “نظام مشترک مواج” را در مقابل دلار به وجود آوردند و در 13 ژوئن 1974 “حساب مخصوص نفت” به وجود آمد. در برابر این تحولات اما بازار ارز ایران با مداخله بانک مرکزی در سیاستهای ارزی همچنان ثابت بود و نه تنها در نرخ برابری ریال تجدیدنظری نشد بلکه با مداخله شاه از افزایش نرخ ارز “بویژه دلار” جلوگیری کرد 33 و همین امر زمینه ساز خروج سرمایه ها از کشور شد.

“از سوی دیگر دولت خود بزرگترین فروشنده و مشتری ارز بود و بدون تعریف درستی از نظام بازرگانی کشور و مقررات واردات و صادرات، رسیدن به تعادل در موازنه ارزی مقدور نیست و در شرایطی که واردات و صادرات کشور در کنترل دولت است و دولت به دلخواه پروانه ورود کالا و ماشین آلات صادر می کند نمی توان از نرخ معقول ارز صحبت کرد.” 34 این بخشی از مشکل بود و بخش دیگر آن به عوارض افزایش نرخ ارز و طبعا افزایش درآمد دولت و سرازیر شدن آن پولها به اقتصاد کشور و افزایش نقدینگی و تورم بازمی گشت، آن هم در شرایطی که هیچ کنترلی بر هزینه های دولت نبود.35 از سوی دیگر پایین نگه داشتن نرخ ارز موجب افزایش واردات و نابودی صنایع نوپای داخلی می شد، مولف در ادامه این مبحث به رویه های موجود در نظام ارزی سایر کشورها در آن روزگار و نقد نظام ارزی ایران می پردازد.

یکی از بخشهای مهم این فصل از کتاب گزارش مولف از مکاتب فکری اقتصادی در ایران و چهره های شاخص آنها است و از سه مکتب عمده نام می برد که عبارتند از:

1ـ طرفداران ارزان کردن نرخ ارز که عبارت بودند از “چند نفر بازرگانان عمده و بانکداران و بعضی وزرا: بسیاری از بانکداران با استفاده از بهره های پایین تر از بازار بین المللی قرض کرده بودند می خواستند با استفاده  از ارز ارزان بدهی خود را بپردازند و سود بیشتری ببرند، بازرگانان عمده می خواستند جنس وارداتی را ارزان تر وارد کنند و با استفاده از شرایط تورمی مملکت با قیمت های بالاتر بفروشند و سرمایه داران می خواستند ریالهای خود را تبدیل به دلار کرده از مملکت خارج کنند. بعضی از وزرا می خواستند در اجرای دستور شاه برای به صفر رساندن تورم گامهای موثری بردارند.” 36 خواننده در این بخش تشنه دیدن و شنیدن نامی آشناست و همچنان تشنه می ماند، نه نامی از وزرا و نه نامی از بانک یا بانکدار و بازرگانی که تا این حد از تاثیرگذاری در سیاست اقتصادی کشور قدرت داشته است.

2ـ مکتب دوم که بیشتر حامیان صنایع بودند و محمد یگانه در زمان ریاست بانک مرکزی “… از چهره های شاخص آن بود.”37 و با درایت و سابقه ای که از وزارت اقتصاد در این زمینه داشت، اهداف گروه اول را خوب تشخیص داده بود و شاه تا حدودی به کمک اینان آمد و از ارزنتر شدن ارز جلوگیری کرد.

3ـ مکتب سوم گروهی که معتقد به جدایی ریال از دلار و تابعیت نرخ ارز از شرایط عرضه و تقاضا بودند و در سالهای 54 و 55 برای مدتی سعی شد این فکر دنبال شود، اما “مقاومت و عکس العمل بازار، بانک مرکزی را بر آن داشت که در این سیاست تجدیدنظر کند.” 38 و به همان روال سابق سیاست ثبات نرخ ارز را پیش گیرد که نتیجه آن ارزانی دلار و بازماندن دروازه های خروج ارز “و نهایتا تنظیم لیست فرستندگان ارز توسط کارمندان بانک مرکزی و عواقب انقلابی آن شد.”39

این مطالب اگرچه تا حدودی روشنگر وضعیت اقتصادی و تصمیم گیریهای کلان کشور است اما خود پرسشهای بیشتری را به دنبال دارد. تجربه تاریخی ایران معاصر نشان داده است که تا پیش از مشروطیت و یا به عبارت دقیقتر تا پیش از کشف نفت و درآمد حاصله از آن دولت در رابطه ای مستقیم با نهاد بازار قرار داشت و نسبت به مسائل آن واکنش نشان می داد، تاثیر می پذیرفت اما پس از آن جهت این رابطه چرخید و این دولت بود که مسیر حرکت بازار را تعیین می کرد. و این تغییر جهت به معنای بلااثر شدن رابطه نیست، بلکه خود نوع دیگری از رابطه را سامان داد که در آن نزدیکی به کانون قدرت و بهره مندی از مزایای بدون ریسک اصل اولیه بود و بازرگان جای خود را به دلال و واسطه سیاسی ـ اداری داد، مفهوم بازار که محل مبادله کالا و خدمات بود، از این دوران به بعد کارکردی دو گانه یافت که رکن عمده آن کانونهای بانفوذ سیاسی ـ دولتی فارغ از اقتصاد ملی بود. وجه اشتراک همه آنان کارمندی  دولت است نه وابستگی به تیره و طایفه و طبقه اقتصادی خاص.

انتظار من خواننده کتاب این بود که حداقل به این جریانهای پنهان و با اسامی اشاره ای می شد و همانگونه که از محمد یگانه به عنوان چهره شاخص در هواداری از صنعت نام برده اند به چهره های شاخص این جریانها نیز اشاره ای می شد تا بدانیم چه کسانی از میان بانکداری و بازرگانان خواهان ارزان شدن نرخ ارز بودند و چه کسانی و با جریانهایی  در برابر شناور شدن نرخ ارز مقاومت کردند و این پرسش نه تنها انتظار من بلکه نیاز ملی ایران است تا بر زوایای تیره تاریخ خود آگاهی یابد در این نیاز نه برای ارزش گذاری و خائن و خادم نامیدن افراد، بلکه برای تشخیص و تحلیل علل قوت و ضعف خود در سیر تکاملی تاریخی است و تصمیم شاه در این زمینه تعیین کننده سرنوشت خود او و جریان حرکت تاریخی کشور بود و همانگونه که نویسنده اشاره کرده است سلسله وقایع بعدی را رقم زد. 38

فصل نهم: خود سلامت نظام بانکی

در این بخش نویسنده ابتدا از چگونگی گسترش شبکه بانکی و تاسیس بانکهای خصوصی و تخصیصی در کشور گزارشی ارائه می دهد و با اشاره به اینکه کارمندان ارشد بانک ملی از آغاز کار در جریان مذاکراتی که منتج به تاسیس این بانکهای تخصصی شد قرار داشتند و به عبارت دیگر این بانکها را از خود می دانستند، این سنت کماکان در دهه پنجاه نیز حفظ شد به صورتی که در اتخاذ سیاستهای پولی همیشه سعی بر این بود که منابع مورد نیاز این بانکها تامین شده باشد و آنها را از محدودیتهای اعتباری که در مورد سایر بانکها اعمال می شد معاف می نمود.49

و همانند بانک ملی آنها را ابزار سیاستهای دولت وخود می دید.39 و از سوی دیگر روشها و سیاست های دولت در ارتباط با بانکهای خصوصی و تعهد به تامین نیازهای اعتباری آنان برای رسیدن به اهداف مورد نظر سبب وابسته شدن بانکهای خصوصی به دولت شد که به تعبیر نویسنده “دولتی شدن بخش خصوصی42 پیامد آن بود و “سرمایه گذاران بخش خصوصی نیز با نزدیکی به کمیسیونهای دولتی و اظهارنظر در تصمیم گیریها با مقامات بالای مملکت معاشر بودند. به همین دلیل بود که مهدی سمیعی از این امور پرهیز می کرد.43

این نکته به زبان دیگر همان روندی است که پیشتر به آن اشاره کردم یعنی شکل گیری و انسجام باند و گروه بروکراتها در نظام اقتصادی و سیاسی مبتنی بر درآمد نفت که به مرور زمان نه تنها از میان نرفت بلکه ریشه های آن محکم تر و عمیق تر شد و گزارش نویسنده از چگونگی تاسیس نخستین بانکهای تخصصی و خصوصی، نشان  دهنده سلامت اولیه نظام بانکی و نهاد بانک مرکزی است و به تدریج در رابطه با نهادهای قدیمی دیگر، به بیماری شایع ایران مبتلا می شود.

مسئله دیگر نظام بانکی مالکیت تعدادی از افراد و گروههای صنعتی بزرگ بر سهام اقلا یک بانک44 بود و به گونه ای که در بسیاری موارد گیرنده و وام دهنده هر دو، یک نفر بودند و معمولا از بازپرداخت بدهیهای خود ناتوان، از سوی دیگر نبود نظام مبادله اطلاعات بین بانکی و بانک مرکزی، بی اطلاعی یا کم اطلاعی بازرسان بانک مرکزی را در پی داشت و پیامد آن ضعف سیستم نظامی بانک بود. 45 شاید علت عدم تمایل بانک مرکزی به افزایش تعداد بانکها آگاهی از همین نقائص بود و بانکهای جدید بویژه بانکهای خارجی “با اکراه و اغلب تحت فشار مقامات سیاسی”46 تاسیس شده بود. با این توصیف حتی  اگر سیستم نظارتی قوی هم در بانک مرکزی وجود می داشت، چه بسا  نتیجه بازرسی ها و زحمات آنان در پیوندهای ناسالم دولتی از میان می رفت.

فصل دهم استقلال بانک مرکزی

در این فصل نویسنده ضمن برشمردن تحولات مربوط به نظام بانکداری بین المللی در زمینه بانک مرکزی و وظایف آن، ویژگیهای بانک مرکزی مستقل را روشن بودن اهداف، نحوه اجرایی سیاستهای پولی، نحوه رفع اختلاف به دولت، نحوه انتخاب رئیس بانک و اعضای شورای پول و اعتبار، سیاستهای ارزی، نحوه گزارش کار و تنظیم حسابهای مالی و میزان اعطای اعتبار به دولت می داند.47 پس از آن با مروری بر قوانین بانکی ایران در 1339 و 1351 که در آنها وطیفه بانک مرکزی را تنظیم ارزش پول و تنظیم اعتبارات تعیین کرده وظیفه اصلی آن را تثبیت قیمت ها در میان سایر اهداف بر می شمارد. از سوی دیگر، اعضای شورای پول و اعتبار نه براساس شخصیت علمی بلکه به واسطه جایگاه حقوقی خود در نظام سیاسی به عنوان وزیر و معاون وزارت تعیین می شدند و همین امر زمینه منفعل شدن بانک مرکزی در مقابل دولت را به وجود آورد و استقلال آن را خدشه دار کرد. علاوه بر این نحوه انتخاب رئیس کل بانک مرکزی دراین قوانین به گونه ای بود که با وجود تعیین زمان خدمت رئیس کل بانک مرکزی به مدت 5 سال در قانون بجز مهدی سمیعی هیچ یک از روسای بانک مرکزی این دوره را به پایان نرساند و در میانه راه برکنار شد و یا استعفا داد. در زمینه بودجه نیز اگر چه بانک مرکزی تا حدودی مستقل بود اما از “طریق وزارت دارایی فشارهایی روی بانک می آمد که مزایای کارمندان بانک با سایر کارمندان دولت مطابقت پیدا کند و بالاخص حقوق آنها در همان ردیف باشد.”48 با این توصیف ها بانک مرکزی ایران هیج گاه مستقل نبود و نتیجه عملکرد آن چه خوب و چه بد، متوجه نظام سیاسی حاکم بر جامعه و در نهایت شخص شاه بود.

فصل یازدهم : پایان گفتار

در این فصل نویسنده به جمع بندی کارنامه کارگزاران و مدیران بانکی کشور پرداخته است. که مجموعه آنان با در نظر داشتن شرایط اسف بار کشور که شاهد فقر و نابسامانی بسیار بود، از فرصت ایجاد شده استفاده کردند و با تمام وجود برای پیشبرد کشور کوشیدند تا از طریق توسعه سریع اقتصادی شرایط اولیه زندگی برای قاطبه مردم تامین شود اگرچه این راه پرخطری بوده و اشتباهات زیادی در درون خود داشت.”49 و آنچه بعدها در دادگاههای انقلاب جرم آنان “در تحکیم نظام شاهنشاهی دانسته شد درست بود، زیرا آنان کار مدام و خدمت خستگی ناپذیر در جهت تحکیم نظام شاهنشاهی  توان خود را به کار گرفته بودند تا از آن طریق بتوانند برنامه های توسعه و پیشرفت مملکت را پیاده و اجرا کنند و این سوال از دولتمردان آن دوره که چرا استعفا دادند، نابجاست.” 50 “در عمل گرفتاری ازآنجا شروع شد که شاه تحمل انتقاد را نداشت.” 51

من خواننده کتاب نیز امروز با گذشت سالیان از آن روزگار خدمات و کوشش کارگزاران ومدیران اجرایی کشور را ارج می گذارم و این تلاش خستگی ناپذیر برای «زدودن عنوان برابر و بدوی”52  از نام ایران را می ستایم اما همواره پرسشی گزنده آزارم داده است، پرسشی که نخستین بار احمد کسروی در مقابله با بدگویان رضاشاه پس از شهریور 20 مطرح کرد،53 مسئولیت انسانی و اجتماعی این کارگزاران در مواجهه با خطاها و اصلاح رفتار حاکمیت چه بود؟ مگر نه این است که یکی از مبانی تحکیم حاکمیت نظام سیاسی مشروعیت داشتن و پذیرش اجتماعی آن است؟

 

یادداشتها:

1ـ برگرفته از معرفی مولف در شناسه کتاب.

2ـ در این زمینه همچنین نگاه کنید به تاریخ شفاهی بانک مرکزی ایران، پژوهشکده پولی و بانکی، تهران، دی ماه 1392، 4 جلد.

3ـ برگرفته از صفحات 18 تا 20 کتاب هدفها و سیاستها.

4ـ ص 40 کتاب.

5ـ ص 42 کتاب.

6ـ ص 45 کتاب.

7ـ ص 46 کتاب.

8 ـ صص 49ـ48.

9ـ خلاصه شده صفحات 50 تا 62 کتاب.

10ـ ص 63 کتاب.

11ـ ص 62 و 63  کتاب.

12ـ تک: خداداد فرمانفرماییان در، بنیاد مطالعات ایران، مجموعه توسعه و عمران ایران، برنامه ریزی عمرانی و تصمیم گیری سیاسی، بخش دوم، برنامه سوم، درباره برکناری ابتهاج و استعفای سمیعی.

12ـ ص 85.

13ـ ص 86.

14ـ تک مرتضی نصیری، خاطرات مرتضی نصیری در فصلنامه تازه های اقتصاد، تابستان و پاییز 92، شماره 140 ص 87، وی صفی اوحیا را طراح اصلی این قانون می داند.

15ـ صص 113ـ110، نویسنده در ص 196 کتاب نیز به این فهرست و تاثیر آن اشاره کرده است و در ص 129 یکی از مهمترین وقایع بانکی سال 57 را فرار سپرده های بخش خصوصی از نظام بانکی می داند.

16ـ  مرتضی نصیری، همان.

17ـ صص 4ـ132 کتاب.

18 ـ ص 7/130 کتاب.

19ـ ص 140 کتاب.

20ـ ص 141 کتاب.

21ـ صص 145ـ144 کتاب.

22ـ ص 145.

23ـ نک به کتابهای رابرت لونی (Robert E. Looney):
Development Strategy for Iran Through the 1980s (Praeger special studies in international economics and development)

و کتاب دیگرش:
The economic development of Iran: a recent survey with projections to 1981

24ـ تاریخ انتشار کتاب پیش به سوی تمدن بزرگ (1355) از این منظر بسیار مهم است.

25ـ ص 151 کتاب.

26ـ صص 2ـ151 کتاب.

27ـ ص 154 کتاب.

28ـ تک صص 62ـ155 کتاب.

29ـ ص 163.

30ـ ص 166.

31ـ ص 178ـ173.

32ـ ص 18 کتاب.

33ـ ص 182.

34ـ ص 6ـ185.

35ـ ص 190.

36ـ ص 194.

37ـ ص 180 کتاب.

37ـ ص 195.

38ـ ص 195.

39ـ ص 196.

40ـ ص  196.

41ـ ص 205.

42ـ ص 208.

43ـ ص 209.

44ـ ص 211.

45ـ ص 213.

46ـ ص 215.

47ـ ص 220.

48ـ ص 122ـ234.

49ـ ص 237.

50ـ ص 238.

51ـ ص 239.

 

Print Friendly, PDF & Email
Share.

نظرتان را بنویسید

%d وب‌نوشت‌نویس این را دوست دارند: